2023-06-2919:40
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“退群”5年多后想再“加群”，联合国教科文组织就此召开特别会议
美国欲重返教科文组织，图什么？
■本报记者张全
6月29日起，联合国教科文组织(UNESCO)将在巴黎召开为期两天的特别会议，决定美国能否重返该组织。按照美国媒体的说法，美国希望偿还拖欠的会费并于7月重返，并争取在11月竞选该组织执行局席位。
分析人士认为，美国重返UNESCO在可能带来积极影响的同时，也引起人们的不安，尤其担心其是否会将大国博弈带进这一联合国专门机构。如此将不利于增进国际合作、实现联合国2030年可持续发展议程，也将削弱全球多边治理的力量。
进进出出有前科
美国是联合国教科文组织的创始会员国，每年所缴会费约占组织预算的22%。但它曾先后两次退出联合国教科文组织。
第一次“退群”是在1984年，时任总统里根以该组织管理不善、腐败、“偏心”苏联为由宣布退出。2002年，时任总统小布什决定让美国重返。美国媒体认为，当时重返主要是为团结国际社会开展反恐战争、向盟友示好。
第二次“退群”是在2017年10月。特朗普政府以UNESCO助长“反以色列偏见”为由，和以色列先后宣布退出。美国还以教科文组织2011年接受巴勒斯坦成为会员国、违背美国国内法为由，停止缴纳每年8000万美元的会费。目前，美国累计拖欠会费约6亿美元。
相比于特朗普政府的“退群”，拜登政府打着重返多边机制、重塑领袖地位的旗号上台。拜登上台以来已宣布重返《巴黎协定》、世卫组织等多边框架。6月上旬，美国国务院开始向UNESCO发出重返信号，列出偿还欠债和重新“入群”的时间表。
怕被中国填空白
“退群”5年多后，美国为何去而复返？
复旦大学联合国与国际组织研究中心主任张贵洪认为，首先，拜登的外交政策与特朗普时期有很大不同，更注重通过盟友伙伴以及多边方式推动全球战略，开展大国竞争。其次，华盛顿方面担心，美国在UNESCO留下的空缺被北京填补。
美国国务卿布林肯曾公开表示，美国的缺席将让中国通过UNESCO制定人工智能的规则。副国务卿巴斯也认为，教科文组织在制定和塑造全球技术、科学教育标准方面发挥着关键作用，重返将有助于美国对华竞争。
“美国将对华竞争视为战略重心，不愿国际组织被中国主导。”张贵洪说，“通过回到教科文组织，美国想重振影响力”。
北京外国语大学联合国与国际组织研究中心主任李又文指出，从美国角度看，特朗普政府2017年“退群”时，一是不想让会费累加，推高欠债；二是与挺以色列有关；三是UNESCO中没有哪个成员具有绝对权威，不像安理会“五常”拥有一票否决权，因此美国无法掌控局面。而现在，美国认为中国在组织中的作用越来越大，体现在人工智能、世界遗产申报、对非合作、教育等多个领域。
2017年法国前文化部长、犹太人阿祖莱当选UNESCO总干事后，一直在做美国工作，希望美国重返、改善组织“失衡”状态。她的努力对于促成美国重返也至关重要。
在重返前景方面，张贵洪认为，各方批准美国重返应该没有太大悬念。不过李又文认为，鉴于美国还争取在11月竞选该组织执行局席位，这可能引发争议。
李又文介绍，执行局是组织中权力较大的机构，负责为优先事项制定预算草案、监督日常项目实施等。执行局还对2年后的总干事选举有重要作用。按照组织规章，成员国如果欠缴会费超过本年度和前一年的总和，将失去担任执行局委员资格。美国究竟有没有“踩线”，在规则上可能有需要辩论的地方。
又一个“竞争舞台”？
美国如果回归UNESCO又将带来什么？
李又文认为，美国毕竟是在全球教科文领域具有相当影响力的国家，其重返将增加组织的普世性，也能增强美国自身在组织中的作用。
如果美国补缴会费，还能提高组织的总预算，增强组织的计划实施能力。
“需要补充的是，这个过程中会有一番博弈——美国希望把会费用于改善言论自由、记者安全等优先领域。鉴于会员国共同决定会费去向，美国会联合一些国家，争取把钱投到它想要的地方。”李又文说。
但美国的重返也有令人警惕和不安的成分。
“尤其是美国公开表示重返UNESCO以遏制中国影响力为目标，这样一来就违背了组织的宗旨，不利于增进国际合作和实现联合国2030年可持续发展议程。”李又文说，“如果美国要求会员国在自己和中国之间选边站队，更可能造成组织的不团结和分裂，削弱其影响力。”
张贵洪认为，UNESCO会不会像一些西方媒体说的，“成为中美竞争的又一个舞台”，取决于美国重返的真正意图。如果美国目光狭隘，仅仅把UNESCO作为与中国对抗的场所，采取霸权霸道霸凌做法，那对于教科文组织将构成巨大冲击，对于全球治理也是不利的。
“但如果美国能从国际社会和全人类共同利益出发，正确看待联合国教科文组织以及中国的作用，那么中美仍然存在广阔的合作空间。”张贵洪说，“毕竟，UNESCO是一个聚焦教科文事务的联合国专门机构，政治性没有那么突出。而且中美在教育、科学研究等领域存在共同利益与合作空间。中方也希望推动各项合作来缓和中美紧张关系。”
还有一种担心是，随着美国重返UNESCO，它会不会在人工智能等科技前沿领域对中国“使绊子”，使一系列科技、教育领域的规则制定朝着有利于美西方的方向发展？
张贵洪认为，这种可能性是存在的。以人工智能为例，2021年，联合国教科文组织正式推出《人工智能伦理问题建议书》。“美国当然希望相关规制能够更符合自身利益。”张贵洪说，作为应对，中国应当与印度、巴西等新兴经济体联合起来，在多边场合发声，使人工智能不仅为发达国家服务，也为中小国家造福。通过实际行动减少不平等现象，促进公平和包容的全球化。
又一次“逛公园”？
如果美国如愿在7月重返，这次能在“群”里待多久，也引起外界猜疑。
美国不但两次退出UNESCO，还从上世纪80年代以来退出10多个国际组织或协议。反复横跳之间，美国对国际规则“合则用、不合则弃”的实用主义态度显露无遗。
本月中旬，中国外交部就发出过这样的声音：作为国际组织的成员是很严肃的事，美方不能把加入国际组织当作逛公园，更不能把国际组织当作地缘政治的博弈场。
张贵洪指出，多边主义具有双重性——既有民主、平等、协商、合作、妥协等价值属性，也有提供商议平台的工具属性。美国更多地将多边主义作为一种工具来为自身私利服务。另一方面，美国两党的外交侧重点也不同，政权更替会导致美国参与国际多边治理平台的不稳定性。
李又文指出，美国常把“基于规则的国际秩序”挂在嘴边，但带头不遵守国际规则的就是它。“美国的国际治理能力、在专业方面的影响力是毋庸置疑的，但在政治化操弄国际组织方面，它同样跑在前列。归根结底，美国谋求建立以自身为核心的国际秩序，因此在国际组织中表现为打压他国、拉帮结派，使它们屈从于美式价值观。这不符合以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序，也将使联合国的专门机构丧失影响力。”()
